Factores que influyen en la decisión de descentralizar

Desde http://www.fao.org/docrep/005/y2006s/y2006s06.htm#TopOfPage (síntesis y adaptación por JARO)

Factores que influyen en la decisión de descentralizar

El objetivo de este parágrafo es examinar algunas de las cuestiones teóricas y prácticas relacionadas con la decisión de descentralizar. Las múltiples razones de orden económico por las cuales los gobiernos se interesan en la prestación de servicios será el primer asunto a explorar. Luego, se analizarán las características primordiales de dicha 'prestación'. Le seguirá la consideración de tres de los principios fundamentales que determinan la forma y la extensión del proceso de descentralización:

• la subsidiaridad; Principio según el cual las responsabilidades administrativas deben asignarse al más bajo ámbito del gobierno que sea capaz de asumirlas satisfactoriamente.
  • supone el traslado de las instituciones lo más cerca posible de los beneficiarios de los servicios. La capacidad de los gobiernos locales para satisfacer las necesidades de grupos pequeños es limitada y a menudo está sobrecargada con servicios que deben manejarse en un ámbito más alto que el de grupo o comunidad, debido a desbordes jurisdiccionales.
• la especialización; Principio según el cual se imponen límites al dominio dentro del cual una organización tiene autoridad para decidir autónomamente. Se entiende por 'dominio', las actividades sobre las cuales la organización tiene responsabilidad para tomar decisiones independientes y dispone de los medios para ejecutarlas. El dominio puede referirse a:
  • una actividad específica que cubra todo el territorio del país. Por ejemplo, la producción de energía, la construcción y el mantenimiento de carreteras troncales, la recaudación de impuestos, la administración del sistema judicial;
  • actividades específicas internas a cada municipio. Por ejemplo, la administración de escuelas, la aprobación y el cumplimiento de reglamentos de tránsito, la administración de centros de salud, etc.
  • Los gobiernos locales no son organizaciones especializadas ya que manejan una gama muy amplia de asuntos. En las comunas las OSC son muy especializadas.
  • Problemas acerca del dominio suelen ocurrir cuando se devuelven responsabilidades de ministerios especializados a los gobiernos locales. Por ejemplo,
    • ¿hasta qué punto la transferencia de competencias desde ministerios responsables de varios aspectos del desarrollo rural (v.g. educación, salud, agua potable, comunicaciones e infraestructura de transporte) implica también la transferencia de la autoridad para establecer independientemente las normas y criterios con que se prestan dichos servicios?
    • Si se decidiera que deben mantenerse las normas y criterios establecidos por el gobierno central, ¿cuáles procedimientos deberían aplicar los ministerios del gobierno central para que se cumplan sus normas? ¿Interferirán esos procedimientos del gobierno entral con la asignación pormenorizada de recursos por parte de los gobiernos locales, hasta el punto que su autonomía resulte comprometida?
  • La devolución de una competencia debería incluir la obligación de respetar las normas de la autoridad jerárquica superior en esas materias; lo cual evidentemente establece límites a su dominio. Pero, ¿quién debería decidir sobre las especificaciones técnicas y de costo de los servicios prestados cuando no es evidente el 'interés general'?
• los desbordes jurisdiccionales; Principio según el cual un servicio debe ser controlado y financiado en el ámbito jurisdiccional en el que no existan desbordes o externalidades (ver Sección 2.1) hacia jurisdicciones vecinas.
  • Una externalidad se da en los casos en que las decisiones de producción o consumo de un individuo repercuten sobre las decisiones de producción o consumo de otros individuos, de forma no intencional y través de mecanismos diferentes a los del mercado. Existen muchos ejemplos de externalidades negativas en la producción y el mercadeo. De igual forma, existen muchos ejemplos de externalidades positivas, por ejemplo, si las mismas pueden ser copiadas o utilizadas por otros sin tener que pagar por ello.
  Las cuestiones prácticas examinadas aquí se relacionan principalmente con los factores organizativos que afectan los resultados de la reforma institucional.

Puesto que la descentralización requiere modificaciones en los organismos y en las relaciones entre los mismos, se hace indispensable comprender la cultura organizativa, la configuración del poder, las motivaciones y los papeles de los políticos y funcionarios públicos en el gobierno.

• La desconcentración asigna funciones y tareas específicas realizadas por personal de las sedes centrales de los organismos al personal ubicado en las localidades periféricas del territorio. El personal, los equipos, los vehículos y los recursos presupuestarios se transfieren a unidades tales como oficinas regionales y locales, y se les da a los gerentes de estas unidades la autoridad para tomar decisiones autónomas sólo con respecto a la operación de la unidad. De acuerdo con el principio de subsidiaridad, la desconcentración se rige por la buena práctica administrativa que establece que la autoridad para las decisiones operacionales ha de ser confiada al ámbito que maneja de manera directa toda la información necesaria para tomar esa decisión. Se espera que la desconcentración aumente la eficiencia de la administración. El principio de especialización se aplica en referencia al territorio del cual una unidad desconcentrada es responsable. El personal de las unidades desconcentradas pertenece al gobierno central y actúa bajo la supervisión de la administración central. Sus gerentes no tienen autoridad para tomar iniciativas independientes sobre qué hacer: la planificación, la programación, el presupuesto y la liberación de recursos se mantienen firmemente bajo el control central.
• La delegación transfiere la responsabilidad para llevar a cabo tareas específicas y prestar ciertos servicios desde la administración central a organizaciones independientes que operan fuera de la administración pública. Ejemplos de delegación incluyen: una compañía nacional de suministro de agua a la que se le confía la responsabilidad de planificar, construir y operar sistemas de suministro de agua (por encima de cierto tamaño) en todo el país, un organismo para el desarrollo de una cuenca hidrográfica, un instituto de investigación agrícola, una reserva estratégica de granos y una unidad de administración de proyectos. La delegación involucra tanto al principio de subsidiaridad como al de especialización. Las agencias delegadas pueden formar parte tanto del sector público como del privado. La delegación involucra cambios en las dimensiones fiscales y políticas, pero no afecta la función del gobierno central en cuanto al establecimiento de metas, diseño de estrategias, objetivos específicos a ser logrados y aprobación del presupuesto detallado de la organización a la que se delega la autoridad. Sin embargo, éstas disponen de márgenes considerables para la ejecución autónoma de las competencias delegadas, particularmente de su forma, incluyendo en muchos casos las políticas de recursos humanos y de compras. Los organismos delegados también son responsables de los resultados obtenidos. La diferencia entre la delegación y el empleo de contratistas es el grado de autonomía en la interpretación de la tarea. Por ejemplo, un contratista debe construir un puente en el lugar que le ordenan, bajo instrucciones del Ministerio de Obras Públicas y según sus especificaciones. Por su parte, una compañía nacional de suministro de agua decide dónde construir las instalaciones y sus especificaciones técnicas de manera independiente.
• La devolución es una forma más avanzada de descentralización. La devolución transforma a los gobiernos locales de simples agentes de la administración central en proveedores autónomos de bienes y servicios. Involucra la transferencia de responsabilidades, de autoridad, del patrimonio y de los recursos financieros a los ámbitos inferiores de gobierno, por ejemplo los gobiernos distritales o municipales, en concordancia con los principios de subsidiaridad y de especialización. La devolución también implica cambios en las dimensiones políticas y fiscales de gobierno. Los gobiernos locales, a los que se devuelven autoridad y recursos, adquieren el poder de asumir iniciativas autónomas en la toma de decisiones para definir sus normas, metas y objetivos. También adquieren el poder de elaborar y llevar a cabo sus propias políticas y estrategias, y asignar recursos a las diferentes actividades dentro del dominio que se les ha asignado. A menudo se les da también autoridad para recaudar recursos financieros por medio de impuestos y, en algunos casos, hasta para solicitar préstamos en los mercados de capitales.

Los gobiernos son organizaciones dirigidas por personas con poder político. Debido a su propia naturaleza, la supervivencia y la principal estrategia de los políticos profesionales es mantener y, si es posible, aumentar su poder político. El poder político requiere el apoyo sólido de individuos y grupos diversos de la sociedad. Se puede obtener el apoyo de múltiples maneras:

• desde el uso de la violencia y el monopolio de la propaganda en un extremo,
• hasta la construcción del consenso mediante el libre debate público en todos los ámbitos de gobierno.

Sin apoyo sólido en la arena política, la estabilidad y el poder de las personas que ejercen el gobierno estarían en peligro. Los partidarios de determinadas personas con poder constituyen un electorado, ante el que las personas con poder rinden cuenta o son responsables de sus acciones. Los conceptos de electorado (constituency) y responsabilidad (accountability) están estrechamente unidos.

• el electorado es el grupo de individuos (o colectivos) con derecho a voto en una elección y que emiten su voto válidamente en la misma. El término puede referirse a:
  • la totalidad de votantes o de electores
  • los partidarios de un grupo, partido político,o individuo en particular
  • los electores de un área geográfica o circunscripción determinada

• La responsabilidad es el proceso a través del cual los representantes de un electorado deben rendir cuentas ante sus representados por las acciones que supuestamente ejercen en su nombre.

Cordial saludo

JARO